在国有建设用地使用权挂牌出让过程中串通竞买的行为应如何定性

张某某、刘某某对非国家工作人员行贿罪

----在国有建设用地使用权挂牌出让过程中串通竞买的行为应如何定性

北京知名刑事律师 彭坤 188 0115 6199

一、基本案情

被告人张某某，男，1962年2月8日出生。2010年2月12日因涉嫌犯串通投标罪被逮捕。

被告人刘某某，男，1969年10月5日出生。2010年8月24日因涉嫌犯诈骗罪被逮捕。

安徽省濉溪县人民检察院以被告人张某某犯对非国家工作人员行贿罪、串通投标罪、诈骗罪、破坏监管秩序罪，以被告人刘某某犯对非国家工作人员行贿罪、串通投标罪、诈骗罪，向濉溪县人民法院提起公诉。

被告人张某某及其辩护人对公诉机关指控张某某串通投标的事实不持异议，但辩称不构成串通投标罪；张某某的辩护人另提出张某某的行为不符合对非国家工作人员行贿罪、诈骗罪和破坏监管秩序罪的构成要件，应对其宣告无罪。被告人刘某某对指控事实及罪名均无异议。

濉溪县人民法院经公开审查明：

2009年11月19日至30日，经濉溪县人民政府批准，濉溪县国土资源局挂牌出让濉国土挂（2009）023号地块国有建设用地使用权。安徽通和煤炭检测有限公司法定代表人杨某（另案处理，已判刑）借用淮北圣火房地产开发有限责任公司（以下简称圣火公司）名义申请参加该宗土地使用权挂牌出让竞买活动，山东日照利华房地产开发有限公司（以下简称日照利华公司）、淮北春盛公司（以下简称春盛公司）、淮北国利房地产开发有限公司（以下简称国利公司）、淮北金沙纺织服装有限公司（以下简称金沙公司）均报名获得竞买资格。同年11月29日，杨某与无业人员被告人张某某商议，以承诺给付补偿金的方式，让其他竞买人放弃竞买。当日，张某某在淮北市“爵士岛”茶楼先后与其他竞买人商谈，春盛公司副经理马某某同意接受200万元退出；金沙公司法人代表邵某某、国利公司皇某某（其妻系该公司法人代表）均同意接受250万元退出。日照利华公司提出接受500万元退出，杨某向张某某表示最多给付450万元让日照利华公司退出。张某某即通过被告人刘某某与日照利华公司商谈，日照利华公司同意接受300万元退出竞买。

此后，张某某仍告知杨某日照利华公司同意450万元退出。次日，在濉溪县国土局023号地块竞买现场，按照杨某的安排，日照利华公司、春盛公司均未举牌竞价，金沙公司邵某某以8100万元的价格举牌竞价一次，杨某以8200万元举牌竞价一次，杨某的朋友张某某持国利公司皇某某的号牌以8300万元举牌竞价一次，杨某与皇某某又分别加价100万元各举牌一次，最终杨某以8600万元（保留底价8500万元）竞买成功。后张某某、刘某某伙同杨某共参与竞买的其他公司相关人员贿赂840万元。期间，张某某、刘某某采取多报支出等方式，侵吞违法所得共计355万元。案发后，刘某某向公安机关退缴违法所得130万元。

另查明：被告人张某某于2010年1月8日因本案被羁押于濉溪县看守所期间，多次实施或指使他人殴打同监室在押人员，组织同监室人员绝食，并与开庭前指使他人自杀、袭警，然后由其实施抢救、制止，以骗取立功，严重破坏监管秩序。

濉溪县人民法院认为，被告人张某某、刘某某伙同他人在国有建设用地使用权挂牌出让过程中，贿买参与竞买的其他公司的负责人放弃竞买，共计行贿840万元，数额巨大，其行为均已构成对非国家人员行贿罪。张某某、刘某某采取行贿方式串通竞买，是杨某以低价获得国有建设用地使用权，该行为不符合串通投标罪的犯罪构成要件；指控张某某构成诈骗罪的证据不足；张某某虽有破坏监管秩序的行为，但其不属于依法被关押的罪犯，故不构成破坏监管秩序罪。在共同行贿犯罪中，张某某参与预谋并积极实施，起主要作用，系主犯，应按照其参与的全部犯罪处罚；刘某某帮助联络、磋商，起次要作用，系从犯，且已退缴赃款，有悔罪表现，可从轻处罚。根据刘某某的犯罪情节及悔罪表现，没有再犯罪的危险，宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响，予以宣告缓刑。依照《中华人民共和国刑法》第一百六十四条第一款，第二十五条第一款，第二十六条第一款、第四款，第二十七条第一款、第二款，第六十四条，第七十二条第一款之规定，判决如下：

1.被告人张某某犯对非国家工作人员行贿罪，判处有期徒刑六年，并处罚金人民币六百万元；

2.被告人刘某某犯对非国家工作人员行贿罪，判处有期徒刑三年，缓刑四年，并处罚金人民币五十万元。

宣判后，被告人张某某一审判决对其量刑过重为由，向淮北市中级人民法院提出上诉。其辩护人提出：本案属于单位犯罪，张某某在被追诉前主动交代了行贿行为，请求法院对其自由刑从轻处罚，对财产刑减轻处罚。

淮北市中级人民法院经依法审理，认为原判定罪准确，量刑适当，裁定驳回上诉，维持原判。

二、主要问题

在国有建设用地使用权挂牌出让过程中，通过贿赂指使参与竞买的其他人放弃竞买、串通报价，最终使请托人竞买成功的，应如何定性？

三、裁判理由

本案审理过程中，对被告人张某某、刘某某通过贿赂指使参与竞买的其他人放弃竞买、串通报价，使请托人杨某竞买成功的行为如何定性，存在不同意见：、

第一种意见认为，二被告人的共同犯罪部分，仅构成穿投标罪一罪。理由是，挂牌出让系国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（以下简称《规定》）规定的国有建设用地出让的重要形式。虽然挂牌和招标在设置目的、运作形式等方面有很多不同点，在目前尚未出台相关法律对该制度予以规制的情况下，挂牌制度的操作也是参照招标进行的。本案中，被告人张某某、刘某某在国有建设用地使用权挂牌出让过程中，通过贿买参与竞买的其他公司的负责人的方法，指使其他公司负责人串通报价，放弃竞拍，使杨某某以低价获得国有建设用地使用权，其行为均构成串通投标罪。二被告人受杨某指使向其他竞买人行贿，该行为属于前行为，是串通投标整体行为中的一部分，不应单独定罪。因此，二被告人的行为不构成对非国家工作人员行贿罪。

第二种意见认为，被告人张某某、刘某某受杨某之托，在国有建设用地使用权挂牌出让过程中，向参与竞买的其他公司的负责人行贿，数额特别巨大，指使其串通报价，放弃竞拍，使杨某以低价获得国有建设用地使用权，其行为同时构成对非国家人员行贿罪和串通投标罪。

第三种意见认为，对二被告人的共同犯罪部分应以对非国家工作人员行贿罪一罪定罪。从刑法规定来看，尚没有对挂牌竞买人相互串通，情节严重，追究刑事责任的规定，也无相关司法解释。本案中，二被告人达到让几家竞买企业串通报价，从而使请托人杨某顺利竞买成功的目的，采取了行贿的手段，该手段行为显然触犯了刑法的规定，构成对非国家工作人员行贿罪。

我们同意第三种意见，即被告人张某某、刘某某的行为构成对非国家工作人员行贿罪。具体理由如下：

第一，挂牌竞买不能等同于招投标。招标与挂牌均系国有建设用地使用权出让的重要形式，国土资源部《规定》对此予以明确并加以区别，按照《规定》及《中华人民共和国招标投标法》的规定，招标的主要程序为：公开招标或邀请招标—投标（仅有一次竞买机会）—开标—评标—中标（发出中标通知书，招标人可否决所有投标）。招投标作为市场经济条件下一种常用的竞争方式，在我国建筑工程等领域普遍推行。《规定》第二条第四款规定，“挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为”，其主要程序为：出让人挂牌公告—竞买人挂牌报价—更新挂牌价（竞买人可反复更新报价，有多次竞买机会）—确定竞得人（签订成交确认书，出让人无权否决最高挂牌人）。挂牌制度脱胎于拍卖制度，但又不同于拍卖制度，该制度有一个挂牌报价、更新报价的前置程序，而且不必然进入公开竞买程序（该程序类似于拍卖程序）。目前，挂牌出让仅发生于建设用地流通领域，在适用范围、操作程序、出让人否决权等方面与招投标程序有显著的区别。因此，挂牌竞买与招投标无论是在字面上还是实质程序上均存在差别，不能等同。

第二，法律没有明文规定为犯罪的，不能类推定罪。刑法第二百十三条的规定：“投标人相互串通投标报价，损害招标人或其他投标人利益，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。投标人与招标人串投标，损害国家、集体、公民的合法利益的，依照前款的规定处罚。”从文义解释的角度，挂牌竞买显然不能等同于招投标。

有一种观点认为，可以忽略二者文义上的差别，从实质危害性相当的角度对串通投标罪中的招标进行合目的的扩张解释。具体言之，该观点认为挂牌出让是在总结国有建设用地使用权拍卖和招投标实践基础上的创新，具备招标的主要特点，同时融入了拍卖制度的某些有益成分；从危害性来看，串通竞买与串通投标均是采取串通方式消除或减少公平竞争，损害出让人或招标人利益，由串通者分享，故将挂牌出让过程中的串通竞买行为解释为串通投标，符合立法本意。

对此，我们持否定意见。刑法第二百二十三条的规定显然将串通投标罪限定在招投标领域。罪刑法定原则是刑法的基本原则，刑法的扩张解释的适用在部分条款中虽不可避免，但应该遵循基本的文义解释规则。换言之，对法律概念进行扩张解释不能远远超出概念的核心含义，解释结论要在一般公民的预测可能性范围之内。否者，抛开概念的基本语义，完全从处罚必要的角度进行扩张解释，容易滑向类推适用的境地。挂牌出让固然与招投标有相似之处，但二者无论是在概念文义，还是适用范围、操作程序、出让人否决权等方面都存在显著差异，二者差异性远大于相似性。尽管从实质上看，挂牌出让中的串通竞买行为也具有社会危害性，但在刑法明确将串通投标罪的犯罪主体界定为投标人、招标人的情况下，客观上已不存在将挂牌出让解释为招投标从而予以定罪的空间。

第三，数个关联行为存在牵连关系，但只有其中某一行为构成犯罪的，可以该行为触犯的罪名对被告人定罪处罚。本案中，二被告人实施了一系列的关联行为，其中包括：接受杨某的请托向其他竞买人行贿；指使其他竞买或串通报价；直接占有请托人给付的部分行贿款项等。二被告人实施的上述系列行为，存在手段行为与目的行为间的牵连关系。二被告人指使其他竞买人放弃竞买或串通报价是目的行为，向其他竞买人行贿是手段行为，但鉴于目的行为不构成犯罪，而实施的行贿行为显然触犯了刑法的规定，已构成对非国家工作人员行贿罪，依法予以认定是正确的。

关于本案中诈骗罪的指控。杨某作为串通竞买的主谋和主要受益者，系本案对非国家工作人员行贿罪的共犯，根据审理查明的事实，被告人张某某受杨某某之托与竞买人交涉，协商支付款项等事宜，在这一过程中向杨某虚报了部分支出，但总体尚在杨某授权的事项范围内，且杨某对张某某可能从中非法占有部分款项持听之任之的默认态度。张某某所实施的行为确有背信性质，但认定其故意捏造事实、隐瞒真相以达到非法占有目的的证据并非特别充足。故一、二审法院对公诉机关的指控未予支持。

关于被告人张某某在看守所羁押期间破坏监管秩序的行为，我们认为不构成破坏监管秩序罪，主要理由是：张某某不符合该罪的主体要件。刑法第三百一十五条明确规定破坏监管秩序罪的犯罪主体为罪犯；第三百一十六条脱逃罪的犯罪主体则规定为罪犯、被告人、犯罪嫌疑人。两相对比，显然可以得出罪犯即被生效法律文书确定为构成犯罪的人，而不包括犯罪嫌疑人、被告人。张某某在被羁押的看守所实施不服管教、绝食、指使他人自杀、袭警等行为时，尚未被确定为罪犯，属于未决犯，不属于依法被关押的罪犯。因此，张某某不符合破坏监管秩序罪的主体要件。

需要指出的是，本案的审理也反映出几个值得重视的法律完善问题：一是国有建设用地使用权挂牌出让、拍卖活动中串通竞买的行为与招投标过程中串通投标行为，均是采取串通方式消除或者减少公平竞争，从而损害出让人、拍卖人、招标人利益，破坏市场公平竞争秩序的行为，两者侵害的法益及社会危害性相当，但刑法仅对串通投标行为进行规制，对出让和拍卖活动中的串通竞买行为亟待完善相关法律规定。二是刑法所规定的对单位行贿罪中的“单位”仅限于国有单位，在当前经济往来中，作为市场经济的非国有单位既可能是商业行为的主体，也完全可能成为商业受贿的主体，但类似本案，目前只能以对非国家公明年工作人员行贿罪定罪处罚，回避了实践中存在的非国有单位受贿行为的法律评价。三是刑法将破坏监管秩序罪的主体限定为罪犯，但是，在看守所羁押的未决犯，完全可能实施类似本案被告人张某某破坏监管秩序的行为。且实践中，一些犯罪嫌疑人、被告人，特别是拟判处并复核死刑的被告人长期羁押，实施破坏看守所监管秩序的行为，具有相当严重的社会危害性，但刑事定罪依据不足，立法上确需引起重视并予以完善。

（张俊 黄浩 杜国强）